Každý rok sa americká vláda vo svojej pravidelnej správe sťažuje na nečestné obchodné praktiky na celom svete. Najväčších hriešnikov zapíše na určitý druh čiernej listiny a pohrozí odvetnými opatreniami. Pritom však akosi zabúda spomenúť fakt, že mnohé prekážky pochádzajú z jej vlastnej kuchyne.
USA totiž viac než ktorákoľvek iná krajina používa jednostranné hospodárske sankcie. Nejde však o obmedzenie alebo zákaz vývozu zbraní alebo citlivých technológií. V prvom rade sa USA pokúšajú potrestať zahraničné vlády za ich "chyby" pod heslom ľudské práva, drogy, terorizmus či šírenie jadrových zbraní alebo vynútiť si demokratizáciu a celému svetu demonštrovať, že Amerika nekompromituje morálne princípy. V tomto úsilí zakazuje alebo obmedzuje finančné transakcie, vyhlasuje obchodné obmedzenia a investičné zákazy a niekedy siahne aj k úplnému embargu. Alebo sa týmito opatreniami vyhráža.
Frekvencia, s akou Spojené štáty siahajú po tejto zbrani, sa v posledných rokoch výrazne zvýšila. Napríklad, len v priebehu prvého funkčného obdobia prezidenta Billa Clintona bolo vyhlásených 61 sankcií voči 35 krajinám, kde žije celkovo 42 percent populácie tejto planéty a ktoré absorbujú 20 percent objemu svetového vývozu. Navyše aj čoraz viac štátov a veľkomiest USA ohlasuje alebo plánuje vlastné bojkoty.
Zamýšľaný dosah sa však o to častejšie nedostaví, keďže takéto opatrenia zasahujú predovšetkým domáci priemysel, ktorý sa tak musí zmieriť z poklesom vývozu, so stratou trhového podielu a konkurencieschopnosti. Vývozné spoločnosti a sektorové združenia preto vytvorili organizáciu USA Engage, ktorá vyhlásila vojnu jednostranným sankciám a získala silnú podporu najvýznamnejších ekonomických inštitútov.
PROBLÉMY NA VŠETKÝCH ÚROVNIACH
Hospodárske sankcie sa zvyčajne uvaľujú na základe rozkazu prezidenta, pre ktorý veľký manévrovací priestor poskytuje najmä zákon o mimoriadnych medzinárodných ekonomických právomociach (IEEPA). V poslednom čase však čoraz dôležitejšiu úlohu hrá aj Kongres. Bola to práve táto inštitúcia, ktorá aj navzdory nesúhlasu prezidentovej administratívy schválila sporný Helmsov -- Burtonov zákon. Ten umožnil sekundárne bojkoty voči Kube, Iránu a Líbyi. Zákon pritom trestá aj zahraničné spoločnosti, ktoré obchodujú s danými krajinami. Administratíve sa však v konkrétnych prípadoch podarilo pozdržať uplatnenie niektorých tvrdých ustanovení, napríklad, o odmietnutí povolenia vstupu do krajiny pre zahraničných podnikateľov.Takéto rozporuplné signály z Kongresu a Bieleho domu a predovšetkým extrateritoriálny dosah zákonov hnevajú obchodných partnerov USA. Situáciu komplikuje aj fakt, že čoraz viac federálnych štátov si ohrieva vlastnú polievočku a oznamuje odvetné opatrenia, ktorými si chcú nakloniť dôležité skupiny voličov. Najžiarivejším príkladom bola kampaň niektorých štátov a mesta New York proti švajčiarskym bankám kvôli účtom židovských obetí nacistického režimu. Vôbec však nebola jediná.
PROTIÚSTAVNÉ BOJKOTY
Regionálne a lokálne vlády obyčajne vyhlásia sekundárny bojkot tak, že pri verejnom obstarávaní alebo investíciách diskriminujú firmy, ktoré obchodujú s určitými režimami, napríklad, Burmou, Čínou, Indonéziou alebo Nigériou. Takto trestali aj zahraničné podniky, čím USA na tejto úrovni nahnevali spojencov a zvyčajne vyprovokovali medzinárodné obchodné spory.Či takéto bojkoty porušujú pravidlá Svetovej obchodnej organizácie (WTO), ktoré okrem iného zakazujú diskrimináciu zahraničných firiem pri verejnom obstarávaní, nie je vždy jasné. No väčšina právnikov sa zhoduje v jednom: že v USA sú protiústavné. Podľa ústavy totiž zahraničná politika a zahraničný obchod patria výlučne do právomocí federálnej vlády a federálne právo má najvyššiu prioritu.
Proti tomuto faktu sa prívrženci bojkotov odvolávajú doktrínou o trhových hráčoch, ktorá umožňuje regionálnym a lokálnym vládam využiť "preferencie obyvateľstva", pokiaľ vystupujú ako trhoví hráči, a nie ako riadiaci orgán. Opäť však vzniká otázka, či táto doktrína môže platiť aj v prípade zahraničného obchodu.
Problém spočíva v tom, že legálnosť hospodárskych sankcií na takejto nižšej úrovni sa ešte nikdy nedostala na pretras na súde. Hoci takéto opatrenia poškodili celý rad spoločností, doteraz nebola predložená ani jedna žaloba. Podľa názoru právnikov zabrzdiť rastúcu obľúbenosť sankcií na úrovni štátov a veľkomiest je úlohou Bieleho domu a Kongresu.
NEÚČINNÁ ZBRAŇ
Čoraz častejšie používanie hospodárskych sankcií preto zaráža o to viac, že doteraz sa prejavili ako veľmi neúčinná zbraň. Najviac to dokazuje nepomer medzi nákladmi a prínosom. Konzervatívny washingtonský inštitút Cato Institute nesúhlasí so žiadnymi jednostrannými sankciami, ktoré považuje za zlú politiku. Vyhlásenia, že USA musia byť príkladom vo veci hospodárskych sankcií, označuje za iluzórne. Pokusom uplatňovať sankcie extrateritoriálne totiž USA akurát nahnevali spojenecké vlády a vôbec nezískali ich spoluprácu ani pochopenie. Jednostranné trestné opatrenia môžu totiž uspieť iba v prípade, keby USA mali monopolné postavenie, čo nie je realitou v žiadnej oblasti. V opačnom prípade sankcie presunú obchod a príležitosti k zahraničnej konkurencii.Inštitút pre medzinárodnú ekonomiku (IIE) preskúmal účinnosť 120 sankcií v rokoch 1914 až 1990. Zistil pritom, že v 35 percentách prípadov boli zahraničnopolitické ciele splnené len čiastočne a v ostatných prípadoch zaznamenali USA jednoznačný neúspech. Sankcie pred rokom 1973, čiže 50 percent opatrení, bolo s mierou úspešnosti 44 percent oveľa účinnejších než po tomto roku, keď želaný účinok dosiahlo iba 25 percent sankcií. Jednostranné opatrenia USA v rokoch 1970 až 1990 bolo v 87 percentách prípadov úplne neúčinných.
IIE prichádza k záveru, že sankcie sú úspešnejšie vtedy, keď majú relatívne skromné ciele, hriešna krajina je oveľa menšia, existuje úzke ekonomické prepojenie, opatrenia sa uplatnia rýchlo a rozhodujúcim spôsobom a keď celý proces vyžaduje len nízke náklady.
NEPOMER NÁKLADOV A PRÍNOSOV
Inštitút preskúmal aj otázku nákladov. Napríklad v roku 1995 sankcie voči 26 krajinám priniesli americkým firmám pokles vývozu v objeme 15 až 19 mld. USD, čo znamená zrušenie viac než 200 tis. pracovných miest. Podľa výpočtov z roku 1988 bojkot Kuby v prvých 25 rokoch stál firmy minimálne 30 mld. USD, o 10 rokov neskôr sa odhadovali až na 100 mld. USD. A Fidel Castro je ešte stále v sedle.Podľa prieskumov rôznych inštitútov dokonca aj mierne sankcie prinášajú nepomerne vysoké náklady, a to nielen vo forme poklesu vývozu. Čím dlhšie sú totiž sankcie v platnosti, o to väčšia je hrozba trvalej straty trhového podielu a nižšej konkurencieschopnosti. Jednostranné sankcie sú tak vhodné akurát na posilnenie zahraničnej konkurencie alebo na jej vznik. Podľa názoru mnohých kritikov to najhoršie však predstavuje strata dôvery, s ktorou musia americké firmy zápasiť. Dodávatelia s puncom nespoľahlivosti sa pri prideľovaní kontraktov len veľmi ťažko dostávajú k slovu, najmä v citlivej oblasti technológií.
Vplyv na mzdy a pracovné miesta
IIE odhaduje, že straty USA na vývoze v roku 1995 dosiahli 15 až 19 mld. USD. Podľa štúdie amerického ministerstva obchodu z roku 1996 sa v roku 1992 vyviezol tovar v hodnote 1 mld. USD, čo podporovalo 15 500 priamych aj nepriamych pracovných miest. Vzhľadom na rast produktivity by toto číslo v roku 1995 kleslo na 13 800 miest. Pri zohľadnení odhadovanej straty na vývoze by sankcie stáli exportné hospodárstvo 200 až 260 tis. pracovných miest.
Mzdy v exportnom sektore prevyšujú priemerné, takže pokles vývozu znamená stratu tohto príplatku, ktorý sa oproti ostatným sektorom pohyboval v rozpätí 12 až 15 percent. V roku 1995, keď priemerná ročná mzda v spracovateľskom priemysle dosahovala 34 020 USD, zamestnanci exportného hospodárstva dostávali zhruba o 4 080 USD na osobu viac. V dôsledku sankcií tak pracovníci tohto sektora v roku 1995 stratili na mzdách celkovo 800 mil. USD až 1 mld. USD.
SPOLUPRÁCA NAMIESTO KONFRONTÁCIE
USA Engage sa sťažuje, že náklady na plnenie cieľov zahraničnej politiky USA čoraz viac ničia exportné hospodárstvo. Keby išlo o dôležité národné záujmy a politika sankcií by bola aspoň čiastočne úspešná, súkromný sektor by bol skôr ochotný tieto náklady platiť. Organizácia však upozorňuje, že jednostranné sankcie len zriedka trafia do čierneho a často pracujú proti dôležitým záujmom USA. Jej členovia preto podporujú aktívnu spoluprácu na komerčnej úrovni, ktorá pri demokratizácii alebo dodržiavaní ľudských práv prináša oveľa lepšie výsledky. Podľa názoru USA Engage ekonomické sankcie sú prijateľné skôr ako posledná možnosť v ťažkej situácii, aj to až po vyčerpaní diplomatických a politických prostriedkov.Cato Institute navrhuje pri všetkých budúcich sankciách zabudovanie ustanovenia o odškodnom, na základe ktorého by štát musel nahradiť straty podnikom aj súkromným osobám. Inštitút totiž na jednu úroveň postavil straty kvôli sankciám s vyvlastnením. Podľa jeho názoru by práve povinné kompenzácie rýchlo zatrhli ľahkomyseľnú politiku ekonomických sankcií. Okrem toho by musel navrhovateľ odvetných opatrení dokázať ich potrebu z hľadiska národnej bezpečnosti.
Väčšina kritikov vidí hlavný problém v tom, že vláda príliš často dostatočne nezhodnotí všetky možné dôsledky sankcií. Rada poradcov amerického prezidenta pre otázky vývozu označila hospodárske sankcie za "komplexnú a rozrastajúcu sa sieť obmedzení a zákonom stanovených prekážok v medzinárodnom obchodnom systéme", ktorá podstatne presahuje ciele jednotlivých opatrení. Negatívne ekonomické dôsledky jednostranných akcií by pritom mohla výrazne znížiť transparentná politika a disciplinovaný proces. Okrem iného navrhuje pozorný výber tovaru pred zavedením sankcií, konzultácie so zainteresovanými stranami a s Kongresom a ochranu existujúcich zmlúv a prípadné odškodnenie, ak tieto kroky nebudú možné. Rada však dôrazne odrádza od extrateritoriálneho uplatňovania sankcií a od sekundárnych bojkotov.
SANKCIE AKO BUMERANG
Prezident Nixon v roku 1973 nariadil zákaz vývozu sóje do Japonska. V tom čase dominovali USA na svetovom trhu sóje s trhovým podielom 90 percent. Japonsko hľadalo alternatívy a výrazne zainvestovalo do brazílskej produkcie sóje. Brazília sa tak stala najväčším konkurentom USA, ktorých podiel do roku 1998 klesol na 66 percent.James Carter po invázii bývalého Sovietskeho zväzu do Afganistanu začiatkom roku 1980 uvalil embargo na obilie. Americkí farmári tak namiesto 25 mil. ton mohli vyviezť len 8 mil. ton, ku ktorým boli zmluvne zaviazaní. Strata bola 2,3 mld. USD a vláda musela schváliť dodatočnú finančnú podporu v objeme 2 až 3 mld. USD. Na uvoľnené miesto okamžite nastúpili firmy z Kanady, Francúzska, Austrálie a Argentíny s dodatočnými nákladmi len vo výške 225 mil. USD. Na situácii v Afganistane sa však nič nezmenilo. Po zrušení embarga americkí farmári v roku 1983 vyviezli do ZSSR len 12 mil. ton a v 90. rokoch klesol zmluvný objem dodávok pod 6 mil. ton. Navyše toto embargo otriaslo dôverou sveta k USA ako spoľahlivému dodávateľovi poľnohospodárskych produktov.
Sotva Ronald Reagan zrušil obilové embargo, okamžite sa pokúsil pomocou zákazu dodávok zariadení zastaviť výstavbu sovietskeho plynovodu zo Sibíri do Európy. Toto opatrenie podstatne zaťažilo vzťahy s obchodnými partnermi. Európske a najmä japonské spoločnosti ihneď nahradili amerických konkurentov a v priebehu stavebných prác zaplnili trhový segment arktických vrtných zariadení, ktorý bol dovtedy americkou doménou. Spoločnosť Caterpillar kvôli tomu stratila svoj 85-percentný podiel na sovietskom trhu a jej miesto zaujali Japonci.
V roku 1993 chcela vietnamská letecká spoločnosť Vietnam Airlines kúpiť lietadlá Boeing s krátkym a stredným doletom. Keď však podľa očakávaní nastúpilo úplné obchodné embargo, uzatvorila firma dohodu s Airbusom. Počiatočná strata pre Boeing dosiahla 211 mil. USAD. Vietnam Airlines však podpísali ďalšie zmluvy a aj po skončení embarga pokračovali v obchodných stykoch s európskou spoločnosťou. Aerolínie plánovali do roka 2000 kúpiť ďalších 30 lietadiel, čo celkovú stratu Boeingu zvýšilo až na 1,6 mld. USD.
USA v roku 1993 zakázali vývoz satelitných zariadení do Číny, čím sa chceli "pomstiť" za dodávku raketovej technológie do Pakistanu. Hughes Aircraft, dcérska spoločnosť koncernu General Motors, predtým sľúbila dodávku satelitov a vytvorila dlhodobý spoločný podnik pre výrobu 10 satelitov. Čína sa po uvalení sankcií bez akejkoľvek straty skontaktovala s Deutsche Aerospace, dcérou koncernu Daimler-Benz. Americkú spoločnosť táto strata stála 20 až 25 tis. pracovných miest.
| Používanie a účinnosť sankcií | |||
| Roky |
Celkový počet sankcií |
Počet úspešných |
Úspešnosť ako % celkového počtu |
| Všetky prípady | |||
| 1914 - 1990 |
115 |
40 |
35 |
| 1914 - 1945 |
12 |
6 |
50 |
| 1945 - 1969 |
41 |
18 |
44 |
| 1970 - 1989 |
67 |
16 |
26 |
| 1990 - 1998 |
50 |
-- |
-- |
| Jednostranné sankcie USA | |||
| 1945 - 1969 |
16 |
11 |
69 |
| 1970 - 1989 |
40 |
5 |
13 |
| 1990 - 1998 |
12 |
-- |
-- |
| Zdroj: IIE | |||
| Zainteresované krajiny (počet uvalených sankcií) | ||
| Hlavní vyhlasovatelia sankcií | 1970 - 1989 | 1990 - 1998 |
| USA | 52 | 25 |
| Západná Európa | 7 | 19 |
| ZSSR/Rusko | 0 | 6 |
| OSN | 11 | |
| Cieľové regióny | ||
| Afrika | 11 | 19 |
| Ázia | 14 | 6 |
| západná Európa | 6 | 6 |
| Latinská Amerika | 19 | 9 |
| Blízky východ | 6 | 2 |
| ZSSR/Rusko | 12 | 8 |
| Zdroj: IIE | ||