Na zasadnutí v októbri 2002 schválila Spoločná pracovná skupina OECD pre poľnohospodárstvo a obchod dokument nazvaný Poľnohospodárske politiky krajín OECD: pozitívny reformný program, ktorý je syntézou výsledkov doterajšej práce OECD v poľnohospodárskej politike a obchode. Keďže podpora poľnohospodárstva a jeho ochrana je citlivou oblasťou pre väčšinu krajín OECD, predchádzalo konsenzuálnemu schváleniu tohto dokumentu rozsiahle písomné pripomienkové konanie a komplikovaná diskusia v rámci niekoľkých zasadnutí uvedenej pracovnej skupiny. Aké sú teda dnešné poľnohospodárske politiky členských krajín OECD a je ich reforma potrebná? Sú efektívne pri dosahovaní stanovených cieľov a aký je ich dosah na medzinárodný obchod? Ako skombinovať plnenie často legitímnych cieľov vlád OECD v oblasti poľnohospodárstva a súčasne v medzinárodnom obchode nespravodlivo nezaťažovať ostatné krajiny?
Všeobecný konsenzus
Reformný program OECD je založený na všeobecnom konsenze členov OECD o potrebe hĺbkovej reformy poľnohospodárskych politík. Už v roku 1987 Ministerská schôdzka Rady OECD uznala potrebu zvýšenej trhovej orientácie poľnohospodárskeho sektora členských krajín. Koncept trhovej orientácie prakticky znamená ponechanie na trh, aby alokoval zdroje v rámci poľnohospodárstva tam, kde je to najefektívnejšie. Výsledkom by mal byť pozitívny výsledok pre ekonomiku ako celok. Zvýšená trhová orientácia je tiež synonymom pre menej narušení výroby a spotreby a medzinárodného obchodu. Tento záväzok krajín OECD sa opäť potvrdil na zasadnutí ministrov poľnohospodárstva v roku 1998 a zdôraznil sa v roku 2000 podporou článku 20 Dohody o poľnohospodárstve Uruguajského kola WTO/GATT (Rámček 1). Napriek týmto záväzkom a čiastočnému posunu k nižšej a obchod menej narušujúcej podpore ostáva podľa OECD poľnohospodárstvo vysoko chráneným a dotovaným sektorom.
Domáce poľnohospodárske politiky
Výška podpory poľnohospodárom
Krajiny OECD pokračujú v poskytovaní vysokej poľnohospodárskej dotačnej podpory. V rokoch 1986 -- 1988 dosiahli v krajinách OECD celkové ročné transfery od spotrebiteľov a platcov daní pre poľnohospodárstvo 298 mil. USD, čo predstavovalo 2,2 % HDP. V roku 2000 sa dosiahlo toto číslo hodnotu 327 mil. USD (1,3 % HDP). Tri štvrtiny týchto transferov sa poskytujú vo forme dotácií farmárom (čo v priemere predstavuje tretinu ich príjmov) a zvyšok tvoria výdavky na oblasti, akými sú výskum, marketing a budovanie infraštruktúry.
Je pritom dôležité upozorniť, že úroveň podpory meraná tzv. ekvivalentom produkčných subvencií (PSE -- porovnateľné meradlo dotačnej podpory vyvinuté OECD -- Rámček 2) je pre rôzne krajiny a komodity rozličná. V hodnotovom vyjadrení poskytuje Európska únia, Japonsko a USA dohromady až štyri pätiny celkovej podpory. Čo sa týka percentuálneho porovnania celkových hrubých príjmov farmárov z podpory, najvyššia podpora sa poskytuje vo Švajčiarsku, v Nórsku, Kórei, na Islande a v Japonsku (okolo 60 % PSE). V porovnaní s krajinami Európskej únie, kde je hodnota PSE okolo 35 % PSE, je podpora v kandidátskych krajinách na vstup do EÚ -- v SR, ČR, Poľsku a Maďarsku -- pod hranicou 20 % PSE (obr. 1). Tu treba podotknúť, že napríklad v SR klesla v poslednom desaťročí dotačná podpora z 35 % PSE v rokoch 1991 -- 1993 na 20 % v rokoch 1999 -- 2001, čo v pomere k HDP znamená pokles z 5 % HDP v roku 1993 na 1,7 % v rokoch 1999 -- 2001. Čo sa týka štruktúry podpory v tom istom období, takisto klesol podiel platieb viazaných na produkciu. Konkrétne, spoločný podiel podpory využívania vstupov, podpory cien a platieb na podporu produkcie v rokoch 1991 -- 1993 predstavoval 67 % podpory poľnohospodárom, kým v rokoch 1999 -- 2001 tento podiel klesol na 55 %.
Najviac dotovanými komoditami v krajinách OECD je ryža, cukor a mlieko (transfery predstavujú viac ako 50 % hrubých tržieb) a najmenej vlna, vajcia a hydina (menej ako 15 % tržieb). Aj keď sa v sledovanom období zaznamenal posun od podpory cien a platieb za produkciu smerom k platbám, ktoré sú na produkciu viazané menej, v celkovom vyjadrení sa platby viazané na produkciu stále podieľajú na celkovej podpore dvoma tretinami.
Keďže krajiny svoje podporné politiky sústavne upravujú, je veľmi dôležité vedieť, ako efektívne sa darí dosahovať ciele poľnohospodárskych politík pomocou uvedeného rozsahu a zloženia podpory.
Ciele poľnohospodárskych politík
Proklamované ciele poľnohospodárskych politík možno rozdeliť do dvoch kategórií: na sociálne ciele a ciele pre korekciu porúch trhu. Prvá kategória sa dotýka výlučne podpory príjmov, kým druhá sa snaží riešiť problémy (napr. ochrana životného prostredia, bezpečnosť potravín), ktoré voľný trh sám uspokojivo nemusí riešiť.
Potreba podporovať príjmy poľnohospodárskych domácností je akceptovaným cieľom poľnohospodárskych politík krajín OECD. Aj v krajinách s minimálnou podporou sa všeobecne akceptuje, že farmári by mali byť chránení pred prudkými a neočakávanými poklesmi príjmov v dôsledku faktorov, ktoré sami nemôžu ovplyvniť (napr. priebeh počasia, kalamitný výskyt škodcov a pod.).
Odôvodnenie korekcie porúch trhu je najviac rozpracované pre poľnohospodárske intervencie založené na existencii tzv. externalít a verejných statkov. Podstata externality spočíva v tom, že pri produkcii, spotrebe alebo výmene tovarov vznikajú vedľajšie efekty, ktoré ovplyvňujú okolie. Napríklad poľnohospodárstvo môže produkovať zvýšené množstvá rezíduí dusíka alebo pesticídov (negatívne externality) ako aj vlastné poľnohospodárske plodiny; môže tiež produkovať environmentálny a estetický úžitok (pozitívne externality). Pri ponechaní situácie výlučne na voľný trh by tieto negatívne a pozitívne efekty ostali neocenené. Verejný statok (tovar alebo služba) je statok, ktorého spotreba jedným jedincom neznižuje jeho množstvo pre druhého jedinca. Takýmto statkom môže byť v prípade poľnohospodárstva napríklad upravená a obhospodarovaná krajina. Trhové podmienky majú tendenciu vytvárať nedostatok verejných statkov, pretože väčšinou nie sú platené spotrebiteľmi v cene produktu.
OECD tvrdí, že pri definovaní a tvorbe poľnohospodárskej politiky je dôležité, aby boli ciele v oblasti podpory príjmov a korekcie porúch trhu špecifikované oddelene. Tak bude potom možné merať úroveň efektivity dosahovania cieľov transparentnejšie.
Efektivita podpory poľnohospodárskych príjmov
Ciele pri podpore farmárskych príjmov veľmi zriedka presne špecifikujú, ktoré poľnohospodárske domácnosti sú predmetom podpory a na akom základe. Často sa proklamuje, že poľnohospodárske domácnosti majú mať príjmy, ktoré sú porovnateľné s príjmami ostatných spoločenských skupín. Tento cieľ však nerozlišuje medzi poľnohospodárskymi domácnosťami s vysokými a nízkymi príjmami.
Efektivitu podpory príjmov je možné merať pomocou výpočtu tzv. efektivity prenosu (transfer efficiency). Tento ukazovateľ hodnotí, aký podiel z poskytnutej podpory skutočne zvýši čistý príjem farmára. V ideálnom prípade by mal byť tento podiel 100 %, čo znamená, že suma vybraná od platcov dane a spotrebiteľov sa rovná sume, ktorá je distribuovaná a všetky peniaze sa dostanú k farmárom. Žiaľ v procese prerozdeľovania podpory existujú distribučné straty, ktoré spôsobujú, že značná časť podpory sa k farmárom nedostáva. Tieto straty zahŕňajú napríklad náklady na administráciu dotačných programov (napr. intervenčný nákup, skladovanie a dotovaný vývoz komodít), vyššie ceny, ktoré farmár zaplatí dodávateľom vstupov (pretože je podporou stimulovaný produkovať viac), prípadne spracovateľom alebo dodatočné platby za prenájom pôdy nehospodáriacim vlastníkom pôdy.
Tieto straty je možné zosumarizovať a porovnať ich pri použití rozličných nástrojov dotačnej politiky. Pri tomto porovnaní OECD dospela k záveru, že žiadna z podporných poľnohospodárskych politík nie je schopná dosiahnuť efektívny prenos viac ako polovice finančných transferov od spotrebiteľov a platcov daní poľnohospodárskym domácnostiam. V prípade podpory cien a tzv. vyrovnávacích platieb (Pozn. Deficiency payments - pri tomto programe je pre určitú komoditu štátom stanovená cieľová cena a štát následne hradí rozdiel medzi touto cenou a cenou, ktorú farmár dostane na trhu) je tento podiel menej ako štvrtina. Pri platbách na podporu vstupov je to menej ako jedna pätina. Pri podpore cien a vyrovnávacích platbách značná časť podpory skončí u dodávateľov vstupov alebo je kapitalizovaná do ceny pôdy. Pri platbách na plochu je takmer celá polovica podpory pre farmára kapitalizovaná do vyššej ceny poľnohospodárskej pôdy, čo následne zvyšuje náklady na prenájom, prípadne nákup pôdy (Obr. 2).
Napriek nízkej efektivite prenosu sa približne dve tretiny podpory farmárom v krajinách OECD poskytujú prostredníctvom podpory cien a podpory produkcie. Spoločnou črtou všetkých podporných programov poskytovaných na základe poľnohospodárskej aktivity je, že sa ťažko presne adresujú pre jednotlivé poľnohospodárske domácnosti. Výsledkom je, že pri podpore cien väčšinu peňazí dostanú veľké farmy, ktoré produkujú veľa, a z ktorých značná časť má vyššie príjmy aj bez tejto podpory. Čo sa týka platieb na plochu, väčšina podpory sa vlastne dostáva vlastníkom pôdy a fakticky neprispieva k zvýšeniu príjmov farmárov, ktorí si pôdu prenajímajú (a ktorí často patria medzi najchudobnejšie poľnohospodárske domácnosti).
Riešenie tohto problému vidí OECD v zvýšení podielu priamych platieb na podporu príjmov, ktoré by boli úplne oddelené od produkcie. Navyše, priame platby na podporu príjmov je možné lepšie smerovať do tých domácností, ktoré takúto podporu skutočne potrebujú. OECD argumentuje, že v mnohým prípadoch je všeobecný daňový a sociálny systém sociálnej pomoci vhodnejší na identifikáciu poľnohospodárskych domácností s nízkymi príjmami a navyše zabezpečuje spravodlivé rozdeľovanie vo vzťahu k ostatným skupinám kategóriám domácností.
Efektivita korekcie porúch trhu
Poľnohospodárstvo je považované za sektor, ktorý je viac ovplyvňovaný poruchami trhu ako ostatné sektory a býva spojené s tvorbou celého radu verejných statkov a externalít. Mnoho z nich je environmentálnych a niektoré, ako napríklad tvorba príjemnej a udržiavanej obhospodarovanej krajiny, majú viac kultúrny ako environmentálny charakter. Všeobecne sa predpokladá, že poľnohospodárske politiky poskytujú optimálne množstvo verejných statkov a čistých pozitívnych externalít. Aby bolo možné uspokojivo toto tvrdenie potvrdiť alebo vyvrátiť, je potrebné odpovedať na nasledovnú otázku. Ak by boli dnešné poľnohospodárske politiky zrušené, aké veľké by boli poruchy trhu a aké by boli alternatívne náklady na iné politiky riešiace tento problém? Na zodpovedanie tejto otázky treba najprv objasniť niekoľko podotázok, napríklad aký podiel nákladov z poľnohospodárskych podporných programov ide na korekciu porúch trhu. Ďalej, poruchy trhu musia byť skutočne preukázané, nielen odhadované - konkrétne nie je možné v každom prípade predpokladať, že trh netvorí dostatok verejných statkov.
Žiaľ, v súčasnosti neexistuje vyčerpávajúci dôkaz o rozsahu verejných statkov a pozitívnych externalít produkovaných poľnohospodárstvom. Aj keď je možné konceptuálne definovať pozitívny vplyv poľnohospodárstva alebo ho odhadovať prostredníctvom prípadových štúdií, neexistuje systematické hodnotenie prínosov a nákladov vládnych intervencií, prípadne porovnanie efektivity rôznych poľnohospodárskych a nepoľnohospodárskych politík. Inými slovami, neexistuje systematický nástroj podobný efektivite prenosu na meranie efektívnosti podpory príjmov.
Aj keď zatiaľ systematické dôkazy neexistujú, OECD v súlade s princípmi ekonomiky odporúča korigovať poruchy trhu priamo. To znamená, že vo všeobecnosti je lepšie dotovať poskytovanie verejných statkov priamo, ako dotovať produkciu na získanie verejného statku vo forme externality. Okrem toho, keďže cena poskytnutia verejného statku prostredníctvom cieleného nástroja bude pravdepodobne nižšia, optimálne poskytnutie tohto verejného statku by malo byť vyššie.
Výnimkou z tohto princípu je, ak sú výsledkom priameho poskytovania verejného statku vyššie administratívne a transakčné náklady a tieto dodatočné náklady prevýšia zisky z vyššej ekonomickej efektívnosti. Pravdepodobnosť tohto prípadu narastá, ak sú zisky z vyššej ekonomickej efektívnosti vďaka priamemu poskytovaniu verejného statku malé, to znamená v prípade, keď existuje úzky vzťah medzi poľnohospodárskou produkciou a verejným statkom. Kľúčové empirické otázky sa preto týkajú stupňa zviazanosti (jointness) medzi poľnohospodárskou produkciou a poskytovaním verejných statkov a relatívna veľkosť administratívnych a transakčných nákladov. Odpovede na tieto otázky musia brať do úvahy ako sa stupeň zviazanosti mení v závislosti od toho ktorého verejného statku a ako táto zviazanosť súvisí so štruktúrou a rozsahom poľnohospodárskej produkcie.
Okrem otázky zviazanosti produkcie s poskytovaním verejných statkov je tu ešte otázka, či sú poruchy trhu vôbec prvoradé. Napríklad v niektorých krajinách môže verejná mienka hodnotiť krajinu "vytvorenú poľnohospodárskou aktivitou" vyššie ako akúkoľvek inú krajinu. "Bolo by týchto prínosov menej bez poskytovania vládnych intervencií?", pýta sa OECD. Existencia alebo naopak neexistencia porúch trhu bude závislá od špecifických prípadov. Krajiny OECD vydávajú ročne na poľnohospodársku podporu spolu 300 mld. USD. "Je táto podpora zdrojom veľkého množstva verejných statkov a čistých pozitívnych externalít, ktoré by bez tejto podpory neposkytovali?", pýta sa ďalej dokument OECD.
Je jasné, že o úlohe poľnohospodárskej politiky pri korekcii porúch trhu spojených s verejnými statkami a externalitami existuje množstvo nezodpovedaných otázok. Prebiehajúca práca OECD v oblasti multifunkčnosti poľnohospodárstva sa pokúša tieto otázky zodpovedať. V celkovom vyjadrení sa však iba 4 % celkovej poľnohospodárskej podpory v krajinách OECD neviaže na podporu produkcie alebo využívanie vstupov. To poukazuje na značný priestor pre posun smerom k trhovo orientovaným nástrojom, ktoré explicitne identifikujú poruchy trhu a riešia ich priamo. Aký veľký je priestor pre väčšiu orientáciu na cielené opatrenia bude závisieť od ekonomickej efektívnosti rôznych možností politiky i od veľkosti transakčných nákladov spojených s alternatívnymi nástrojmi.
Ako teda priorizovať ciele na podporu príjmov a korekciu porúch trhu? Integrovaná odpoveď na tieto dve rozličné skupiny cieľov si vyžaduje uznanie, že politiky na korekciu porúch trhu v poľnohospodárstve budú mať na príjmy farmárov kľúčový dopad. Napríklad, ak je farma platí poplatky za negatívnu externalitu, ako napríklad znečisťovanie životného prostredia, potom jej príjem bude klesať. Naopak, ak farma dostáva platby za poskytované verejné statky, ktoré spoločnosť uznáva, jej príjem bude rásť. V tomto zmysle je logické, že najprv by sa mali aplikovať opatrenia na korekciu porúch trhu a následne riešiť zostávajúce problémy týkajúce sa príjmov. Tak ako budú pravdepodobne potrebné špecifické nástroje pre zabezpečenie rôznych verejných statkov, podpora príjmov bude vyžadovať tiež viac ako jeden nástroj. "Príjmové šoky, ktoré sú spôsobené napríklad reformou politiky, môžu vyžadovať prechodné platby oddelené od produkcie, kým prípad štrukturálne znížených príjmov je najvhodnejšie riešiť prostredníctvom všeobecného daňového a sociálneho systému", uzatvára dokument OECD.
Obchodné poľnohospodárske politiky
Prečo je dôležitá reforma poľnohospodárskeho obchodu
Domáce poľnohospodárske politiky sú prepojené s medzinárodným obchodom. Hlavnou príčinou je, že obchodné politiky sú často nevyhnutné pre udržanie domácich podporných programov. Napríklad opatrenia, ktoré udržujú domácu cenu danej komodity nad úrovňou cien, za ktoré môže krajina túto komoditu dovážať, automaticky vyvolávajú potrebu reštrikcie dovozov. V prípadoch, že je domáca podpora nadmerná, krajina sa môže zmeniť z čistého dovozcu na vývozcu a potrebuje exportné dotácie na umiestnenie prebytkovej komodity (s vyššou ako svetovou cenou) na svetovom trhu. V skratke, obchodné politiky sú často vedľajším produktom domácich politík.
Dopady na obchod sú rôzne pri rôznych formách podpory -- napríklad podpora cien je priamym stimulom pre zvýšenie produkcie, čo má silný dopad na obchod. Pri platbách na plochu je dopad na produkciu menší, pretože tieto platby síce stimulujú zvýšenie produkčnej výmery, ale nepodporujú zvýšenie úrody na tejto výmere.
Obchodné politiky a narušenia trhu spôsobované domácimi politikami zvyšujú straty príjmov v dôsledku zlej alokácie zdrojov. Výsledkom je, že sa krajiny zriekajú úžitku získaného špecializáciou a obchodovania podľa princípu komparatívnych výhod. Tento princíp znamená, že krajina môže získať špecializáciou na produkciu tých produktov, pri ktorých sú jej výrobné náklady relatívne nižšie, ako v iných krajinách a ich vývozom a obchodnou výmenou za produkty, pre ktoré je naopak v komparatívnej nevýhode. Existuje viacero štúdií, ktoré odhadujú vysoký globálny zisk pri liberalizácii medzinárodného obchodu (Rámček 3).
Je potrebné takisto upozorniť na fakt, že reforma obchodu môže mať negatívny dopad na sektory, ktoré nie sú v komparatívnej výhode. V tomto prípade je nutná prechodná pomoc štátu pre uľahčenie prechodu a zabezpečenie adekvátnych príjmov.
Okrem toho existujú špecifické obavy zo zvýšenia medzinárodného obchodu s poľnohospodárskymi produktmi. Niektoré odrážajú všeobecné obavy z dopadov globalizácie, konkrétnejšie, že rozmach obchodu môže ohroziť niektoré dôležité záujmy spoločnosti. V kontexte poľnohospodárstva ide o dve hlavné obavy -- potenciálny dopad zvýšenia obchodnej výmeny na životné prostredie a obava o ohrozenie bezpečnosti potravín.
Dá sa predpokladať, že v prvom prípade zníženie obchodných bariér ovplyvní životné prostredie pozitívne aj negatívne. Dostupné dôkazy poukazujú na to, že liberalizáciou poľnohospodárskeho obchodu sa zníži produkčná intenzita v krajinách s historicky vysokou úrovňou použitia pesticídov a umelých hnojív a environmentálne dopady tu budú pozitívne. Súčasne pravdepodobne vzrastie intenzita výroby v krajinách, ktoré sú schopné asimilovať viac agrochemikálií, kvôli doteraz pomerne nízkemu využitiu hnojív a pesticídov. Niektoré dopady môžu byť negatívne, napríklad v dôsledku ekonomického rastu sa zvýšia počty hovädzieho dobytka, oviec a kôz, čo môže viesť k značnému nárastu produkcie emisií metánu.
V oblasti bezpečnosti potravín je zložitou úlohou vlád rešpektovať svoje záväzky pri liberalizácii obchodu a zároveň nezvýšiť riziko ohrozenia bezpečnosti potravín. Dohoda WTO o sanitárnych a fytosanitárnych opatreniach (SPS Agreement) dáva členským krajinám suverénne právo na ochranu zdravia rastlín, zvierat a človeka na úrovni, ktorú považujú za primeranú. Zároveň zabezpečuje, aby toto právo nebolo zneužité na protekcionistické ciele. V tomto zmysle existujú odporúčania WTO pre preberanie medzinárodných štandardov pri tvorbe politiky v tejto oblasti a pre vzájomné uznávanie kontrolných procedúr medzi obchodujúcimi krajinami.
Dopady reformy obchodu na rozvojové krajiny
Podľa odhadov Svetovej banky okolo 1,2 mld. ľudí žije z menej ako 1 USD na deň a 3 mld. ľudí (polovica svetovej populácie) dostáva menej ako 2 USD denne. Krajiny OECD musia odpovedať na obrovskú výzvu, ktorú tieto čísla predstavujú. Všeobecne možno konštatovať, že čím je krajina chudobnejšia, tým je pre ňu jej poľnohospodársky sektor ekonomicky dôležitejší. Podiel poľnohospodárstva predstavuje 35 % HDP najmenej rozvinutých krajín (least developed countries), 17 % HDP krajín s nižšími strednými príjmami (lower-middle income countries) a 8 % HDP krajín s vyššími strednými príjmami (upper-middle income countries).
V princípe by práve poľnohospodársky obchod mohol byť odrazovým mostíkom pre exportom podporovaný rast v mnohých rozvojových krajinách. V praxi však existujú pochybnosti o tom, či sa tieto potenciálne prínosy dajú zrealizovať. Uruguajské kolo medzinárodných obchodných rokovaní v rámci WTO viedlo iba ku skromnému zníženiu úrovne ochrany a významnejšie nezlepšilo prístup na trh pre rozvojové krajiny. Kľúčovou úlohou pre obchodné vyjednávania je vytvoriť lepšie podmienky pre vývoz poľnohospodárskych a potravinárskych produktov z rozvojových krajín. Zníženie dovozných bariér je pritom len jednou stránkou mince. Aby mohli rozvojové krajiny naozaj využiť nižšiu ochranu trhu, musia byť na to vytvorené kapacity -- tieto krajiny sa stále stretávajú s nedostatkom financií na vybudovanie infraštruktúry umožňujúcej exportovať.