Termín - Papiere európskeho konventu je referenciou k "federalist papers", ktoré v rokoch 1787 až 1788 použili v newyorskej tlači A. Hamilton, J. Madison a J. Jay na propagáciu návrhu americkej ústavy zredigovanej počas zasadania Philadelphského konventu. Názor Giscarda d´Estainga a podpredsedov konventu Giulia Amata a Jeana-Luca Dehaeneho, ktorý HN získali prostredníctvom veľvyslanectva SR v Paríži, má byť ďalším príspevkom k pomerne dramatickej diskusii na medzivládnej konferencii o návrhu európskej ústavy.
Veľkí verzus malí
Rokovania konventu boli veľakrát prezentované verejnej mienke ako diskusie, ktoré odrážajú opozíciu záujmov medzi najviac a najmenej zaľudnenými štátmi Európy, obyčajne nazývanými veľké a malé štáty. Snahou týchto falošných informácií bolo presadiť myšlienku, podľa ktorej by medzi veľkými štátmi existoval akýsi dohovorený manéver na obmedzenie práv malých štátov a na ich podrobenie sa vedeniu najväčších štátov únie, teda Nemecka, Francúzska, Veľkej Británie a Talianska, ku ktorým by sa prípadne pripojili ďalšie dva štáty - Španielsko a Poľsko. Nad týmto problémom sa treba vážne a objektívne zamyslieť. Nezaoberať sa ním by bolo chybou, ktorá by mohla natrvalo negatívne ovplyvniť vzťahy vo vnútri únie.
Dve konštanty
Je faktom, že Európska únia zoskupuje štáty s rôznym počtom obyvateľov, od najväčšieho štátu, Nemecka - s 82,5 milióna obyvateľov - až po najmenší, Luxembursko - so 450 000 obyvateľov, ktorý čoskoro nahradí Malta s 340 000 obyvateľov. Tento rozptyl počtu obyvateľov prevyšuje všetky porovnateľné štruktúry, i Spojené štáty americké, a je problémom, ktorý sa musí pri organizácii Európy brať do úvahy.
Druhým konštatovaním je, že problém veľkosti štátov sa objavil len nedávno. Počas prvých desaťročí budovania Európy sa o ňom nehovorilo. Medzi šiestimi zakladajúcimi štátmi figuroval najmenší členský štát, Luxembursko, ktoré napriek tomu hralo dôležitú úlohu v budovaní Európy. Na jeho území sa nachádza viacero európskych inštitúcií, ako Európsky súdny dvor a Európska investičná banka. Dvakrát mu bolo zverené predsedníctvo Európskej komisie na čele s Gastonom Thornom a Jacquom Santerom. Ani ďalším rozšírením, o jednu veľkú krajinu, Veľkú Britániu, a dve menšie krajiny, Dánsko a Írsko, nedošlo k žiadnej hádke medzi "veľkými" a "malými". Ide teda o nový problém, ktorý treba ponímať z hľadiska súčasného vývoja Európy.
Umenie kompromisu
Novšie krajiny, ktoré sa dostávajú do Európy, len ťažko pripúšťajú to, čo sa z vlastných skúseností naučili najstaršie členské štáty, dokonca i euroskeptici, ktorí sa našli medzi nimi. Účasť na budovaní Európy si vyžaduje kompromis medzi požiadavkami striktne národnými a pravidlami fungovania celku, ktorý je organizovaný v európskom meradle.
Tento kompromis treba nájsť medzi dvoma požiadavkami rovnosti, ktoré sú si prirodzene protirečivé: rovnosť medzi štátmi a rovnosť medzi občanmi. Tak ako nemôžeme navrhnúť Európu, kde by práva štátov neboli uznávané, nedá sa ani uvažovať o Európe, kde by dogma rovnosti medzi štátmi vyústila do situácie nerovnosti občanov.
Tri úrovne vzťahov
Vzťahy medzi členskými štátmi, zvlášť medzi štátmi najväčšími a najmenšími, sa prejavujú hlavne v troch úrovniach: v definovaní kompetencií únie, v rozhodovacom procese a v určovaní jej politických predstaviteľov.
Prvá úroveň, ktorá chráni identitu štátov a zaručuje ich práva, je, samozrejme, tá, ktorá definuje kompetencie ponechané jednotlivým štátom a ktoré takto unikajú i riziku nátlaku iných štátov. Sú absolútne rovnaké pre každý štát únie bez rozdielu veľkosti a sú dobrovoľne "akceptované" všetkými členskými štátmi. Prekvapilo nás, že tomuto bodu, ktorý tvorí základ definície dnešného i budúceho poslania únie, venovali členovia konventu, hlavne predstavitelia malých štátov, tak málo pozornosti. Ak sa znepokojovali nad prílišnými zásahmi zo strany veľkých štátov, práve tu mohli nájsť brzdu na obmedzenie tlakov, ktorých sa obávali. V rámci kompetencií únie neexistuje žiadna diskriminácia medzi štátmi, pokiaľ ide o ich veľkosť a počet obyvateľov.
Rozhodovací proces
Pokiaľ ide o rozhodovací proces, pripomeňme si najprv jeho mechanizmus. Aby boli návrhy komisie ako orgánu, ktorý má vyjadrovať spoločné dobro Európy, prijaté, musia byť odsúhlasené najprv Európskym parlamentom, a potom Radou ministrov.
Európsky parlament zastupuje všetkých európskych občanov. Ako vo všetkých demokraciách jeho zloženie musí byť proporcionálne obyvateľstvu. To je pravidlo, ktoré určuje ústava a ktoré hovorí o minimálnom zastúpení štyroch poslancov kvôli ochrane najmenších štátov. Parlament volí väčšinou hlasov. Zákon je potom predložený na Radu ministrov, ktorá funguje ako druhá komora alebo senát. Rada ministrov mohla fungovať i podľa vzoru druhej komory, ako napríklad nemecký Bundesrat, kde sú zastúpené všetky Länders. Toto bolo i riešením, ku ktorému sme sa prikláňali my. Konvent napokon rozhodol inak a vyslovil sa za udržanie súčasného systému.
Problém hlasovania
Zostáva ešte jeden problém, a to problém pravidla hlasovania v Rade ministrov. Pôvodne bolo toto pravidlo pravidlom rovnováhy: desať hlasov pre veľké štáty, päť hlasov pre stredne veľké štáty a dva hlasy pre najmenší štát. Spomedzi zakladateľských štátov disponovali veľké štáty veľmi peknou väčšinou. Tento systém sa zmenil po ďalších rozšíreniach únie, ktoré sa týkali hlavne stredných a malých štátov. V Európe s 25 štátmi bude mať šesť najväčších krajín predstavujúcich 74 % celkovej populácie únie len 53 % hlasov.
Konvent sa snažil nájsť systém, ktorý poskytuje vyváženú záruku tak pre veľké, ako i malé štáty. Je to systém dvojitej väčšiny, ktorý odporučila i Európska komisia vo svojom príspevku z novembra 2002 a ktorý schválil aj Európsky parlament. Ústava o ňom hovorí takto: "kvalifikovaná väčšina je definovaná ako väčšina členských štátov predstavujúcich aspoň tri pätiny obyvateľstva únie".
Tým sa zabezpečí, že európsky zákon nebude môcť byť prijatý proti vôli stredných a malých štátov ani bez súhlasu jedného alebo viacerých veľkých štátov. Tento systém má výhodu v tom, že pri rozhodovaní o prijatí európskeho zákona vytvára povinnú koalíciu veľkých a malých štátov. Nestavia ich do opozície, ale vyzýva ich, aby hľadali vzájomne akceptovateľné riešenia.
V očiach dvoch veľkých štátov únie, ktoré patria k štátom s najväčším množstvom obyvateľov, predstavuje toto riešenie nevýhodu v tom, že sa vzďaľuje od hranice hlasov stanovenej v zmluve z Nice. Zdá sa, že ich skôr trápi skutočnosť, či sa bude môcť zmobilizovať dostatočný počet krajín na zamietnutie návrhu komisie, ako to, že sa kvalifikovanou väčšinou uľahčí rozhodovací proces.
Malí na čele inštitúcií
Chceli by sme ešte zdôrazniť dôležitosť inštitúcie, ktorej úloha je často v európskych diskusiách neznáma alebo podceňovaná. Je ňou Európsky súdny dvor, ktorý "zabezpečuje rešpektovanie výkladu a uplatňovaní práva ústavy". Článok 28 ústavy spresňuje, že "Európsky súdny dvor tvoria sudcovia v zložení jeden sudca na každý členský štát".
Niektoré menšie štáty sa obávajú aj toho, že by ich predstaviteľ nemal prístup k zodpovedným funkciám únie. Táto obava by však nemala obstáť pred objektívnym pohľadom na situáciu v únii: dnes je predsedom Európskeho parlamentu írsky občan. Viceprezidentom Európskej centrálnej banky je Grék. Z histórie vidieť, že často sa práve kandidáti zo stredne veľkých krajín dostávajú do najvyšších funkcií v únii. Ak si zoberieme posledných predsedov Európskej komisie, boli nimi dvakrát osoby z najväčších krajín a dvakrát predstavitelia z menších krajín. Aj prvý prezident centrálnej banky pochádzal z menšieho štátu.
Úloha komisie
Komisia je najoriginálnejšou zo všetkých európskych inštitúcií. Medzi všetkými ústavnými inováciami sa nenájde ani jeden príklad, ktorý by analogicky zodpovedal Európskej komisii. Komisia bola vytvorená a uvedená v Rímskej zmluve v roku 1957 podľa vzoru Najvyššieho úradu pre uhlie a oceľ, ktorý zriadil Jean Monnet. Zmluva zaviedla systém rozhodovania, Radu ministrov, v ktorej boli zastúpení predstavitelia členských štátov a ktorá bola jediným rozhodovacím orgánom. Rada bola rozhodovacím motorom, palivo jej však dodávala komisia, ktorá dohliadala i nad dodržiavaním rozhodnutí. Kto by však predkladal návrhy striktne európske? Kto by dohliadal nad tým, aby jednotlivé štáty plnili to, na čo sa zaviazali? Kto by sa postaral, aby bola konečne rozbitá dômyselne vymyslená ochranná sieť, ktorú si všetky štáty tak usilovne vystavali okolo seba? Nemohli sme sa spoľahnúť len na dobrú vôľu jednotlivých vlád. Rada ministrov nemala nástroje, aby mohla dohliadať, ako sa plnia opatrenia, ktoré predpisovala zmluva. Z toho vyplynula potreba vytvoriť originálnu inštitúciu. Touto inštitúciou je Európska komisia.
Vývoj a zloženie EK
Pôvodne bola zložená z deviatich členov, ktorých po odsúhlasení vymenovali členské vlády. Členovia boli "vyberaní vzhľadom na ich všeobecné kompetencie a zaručenú nezávislosť" a nemohli splniť žiadnu požiadavku ani prijať inštrukciu od žiadnej vlády.
Podľa zmluvy komisia nemohla mať viac ako dvoch komisárov z toho istého štátu. Bolo zaužívané, že sa určovali po dvoch komisároch z najväčších štátov čo do počtu obyvateľov a po jednom z ostatných štátov. Tu však vznikali určité nejasnosti: zatiaľ čo úlohy a kritériá výberu komisárov sú striktne európske a ich správanie má byť úplne nezávislé od ich štátnej príslušnosti, spôsob výberu komisárov sa napriek tomu robí v spojitosti s ich štátnou príslušnosťou. Táto prvá komisia prešla postupne veľkým vývojom.
Zloženie komisie sa postupným rozširovaním zmenilo. Z 9 členov v roku 1967 prešla komisia na 17 členov pre európsku dvanástku, a tento počet zostal v platnosti až do 90. rokov. I keď bol počet komisárov vysoký, vnútorná rovnováha komisie bola uspokojivá. Toto obdobie bolo zlatým obdobím komisie. Pod jej vedením dosiahol jednotný trh veľké pokroky, pripravil sa prechod na spoločnú európsku menu a otvorila sa diskusia týkajúca sa možných pokrokov v sociálnej oblasti Európy. Komisia sa stala akýmsi kolégiom s účinným a jednotným európskym myslením.
Ďalší vývoj ju však oslabil. Vlnou nového rozšírenia sa počet jej komisárov zvýšil na 20 bez zvýšenia počtu funkcií, ktoré bolo treba vykonávať. Nové politické kroky Európskej únie sa určovali bez potrebných spresnení úloh, ktoré mala komisia plniť. A oznámenie ďalšieho veľkého rozšírenia na 25 alebo 27 členských štátov len zvýšilo už existujúcu neistotu. V tom čase, 15. marca 1999, po prvýkrát v histórii podala Európska komisia demisiu.
V decembri 2000 sa v Nice Európska rada snažila napraviť situáciu. Návrhu z Nice však dala len prechodnú podobu "keď má únia 27 členov". Vzhľadom na túto nejasnú a neistú situáciu sa konvent podujal to vyriešiť. Na začiatku, kvôli zjednodušeniu inštitucionálnej štruktúry Európskej únie, sa niektorí členovia konventu priklonili k riešeniu, ktoré by zrušilo alebo zredukovalo úlohu jednej z dvoch inštitúcií: Európskej rady alebo Európskej komisie. Táto eventualita však neodolala námietkam. Ústava teda potvrdzuje dôležité postavenie a úlohu komisie, ktorá je poverená určovaním a vykonávaním cieľov pre "spoločné dobro Európy". Úrad jej predsedu je upevnený voľbami Európskym parlamentom, ktorý má právomoc odmietnuť kandidáta navrhnutého Európskou radou.
Komisia ako kolégium
Druhým návrhom bolo upevnenie charakteru komisie ako európskeho kolégia v duchu Rímskej zmluvy. Ústava potvrdzuje povinnosť nezávislosti komisie, ktorej členovia nesmú ani požiadať ani prijať žiadne pokyny od jednotlivých vlád. Počet komisárov bol predmetom veľmi ostrej diskusie, pretože bolo treba vziať do úvahy počet funkcií, ktoré treba vykonávať - podľa expertov asi dvanásť - a zároveň stanoviť strop, aby si komisia udržala charakter kolégia. Na základe skúsenosti predchádzajúcich predsedov komisie sa konvent rozhodol pre pätnásť členov. Tento návrh bol však nepriaznivo prijatý viacerými členmi konventu, ktorí si žiadali "jedného komisára na jeden štát". Táto požiadavka sa znovu stotožňuje s pravidlom, podľa ktorého komisia "má aspoň jedného člena z každého členského štátu". Nejde o "predstaviteľa", ale len o kritérium štátnej príslušnosti. Toto pravidlo, ktoré bolo vytvorené pre malú Európu, sa však zdá ťažko aplikovateľné v prípade Európy rozšírenej na 25 alebo 27 členov.
Negatívne dôsledky
Viedlo by k štyrom negatívnym dôsledkom nasledujúceho typu: disperzia funkcií, zaniknutie kolégia, nelegitímnosť rozhodnutí komisie a príliš veľká nerovnosť šancí prístupu európskych občanov k funkciám komisie. Rozdelenie dvanástich existujúcich kompetencií medzi takmer tridsiatich komisárov by spôsobilo ich roztrúsenie. Jednotlivé kompetencie by bolo treba deliť medzi dvoch alebo troch komisárov, čo by len zaťažovalo administratívny systém. Druhým negatívnym dôsledkom prílišného počtu členov komisie by bolo zaniknutie jej charakteru ako "európskeho kolégia". Všetci tí, ktorí sa zúčastňujú na poradách dvadsiatich piatich osôb, si uvedomujú, ako ťažko sa v takejto situácii vedie účinná diskusia. Európska politika komisie by stratila svoju jednotu a bola by vedená formou siete špecifických politík.
Jeden komisár - jeden hlas
Pravidlo hlasovania, ktoré navrhujú zástancovia takéhoto typu komisie, je pravidlom jednoduchej majority: jeden hlas - jeden komisár. Verejná mienka by si však kládla otázky, pokiaľ ide o legitímnosť rozhodnutí komisie, v ktorej by komisári zo stredných a z malých štátov disponovali 19 hlasmi z celkových 25. Paradoxom takéhoto systému je, že ak sa nejaký federálny štát rozdelí, zvýši počet svojich komisárov, a pokiaľ zostane zjednotený, ponechá si len jedného. V budúcnosti členské štáty bývalej juhoslovanskej federácie dodajú takto šesť komisárov, a federálne Nemecko len jedného. Je ťažké si predstaviť, ako by si takáto komisia vytvorila rešpekt potrebný pre zasahovanie do ekonomického riadenia únie alebo ako by navrhovala finančné schémy, ktoré by boli vzájomne akceptovateľné. Tieto negatívne dôsledky viedli prezídium a neskôr i konvent k tomu, aby zostavili návrh komisie zloženej z kolégia pätnástich európskych komisárov. Tento návrh však necháva otvorené dve otázky: informovanosť tých členských štátov o práci komisie, ktoré v nej nie sú prítomné, a spôsob rotácie komisárov.
To sú naše návrhy pre komisiu: sú jednoduché a európske. Nebolo by rozumné umiestniť medzivládnu zložku na oba konce reťazca európskeho rozhodovania. Konvent zdôrazňuje, že pre budúcnosť Európy je dôležité zachovať Európsku komisiu, jej poslanie i charakter.